2015年8月24日中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，明确指出“要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方法”。如何理解健全法人治理结构和加强党的领导的关系，既涉及法人治理理论又关系党的建设理论，更是国有企业实际运营中不容回避的问题。本文试图从传统的法人治理结构与中国国情脱节的现状中发现其治理模式缺陷，进而提出可以通过明确国有企业党组织在法人治理结构中的地位和职责，弥补原有治理结构的缺陷，实现国有企业良好的公司治理。

一、国外法人治理模式简评

随着现代企业规模的庞大、运营系统的日益复杂，传统的“家族式”的运营模式①?已不适应现代企业发展的需要，于是企业所有权和经营权两权分离的现代企业制度应运而生。作为现代企业制度的核心问题，法人治理结构是指在所有权和经营权分离的基础上, 为实现企业利益的最大化，在所有者和代理人之间形成的一种契约关系和制度结构，以解决企业所有权和经营权分离时所产生的委托—代理问题。由于委托人和代理人目标利益的不一致，作为代理人的公司管理者，在信息不对称的情况下，极易产生自利行为，侵害公司所有者的利益。为更好地解决委托—代理问题，各国根据其自身情况，在法人治理结构模式方面进行了一些有益尝试，并逐渐形成了以英美为代表的外部监控模式和以德日为代表的内部监控模式。

（一）英美模式①

以美、英等国为代表的法人治理模式是在传统的自由市场经济的基础上发展起来的，其特点是公司的股权高度分散，股东对公司经营管理的影响较弱。在这种一元制的法人治理结构中，股东通过选聘内部和外部董事组成董事会，对公司经理层进行约束，不设监事会，监督职能主要通过董事会下设的委员会行使。为减少委托—代理成本，英美国家通过给予经理层股票期权的方式，将其个人收入与公司效益挂钩，使得经理层利益与股东利益趋于一致，促使经理层勤勉尽职。但由于股权高度分散，作为委托人的股东无法对代理人即经理层实施有效的内部监督，两者之间信息不对称问题比较突出，因此，通过外部控制对经理层进行约束，成为必然选择：一是股东通过用脚投票的方式对公司股价产生直接影响,来抑制公司经理层的利己行为。二是通过保护投资者利益的证券监管制度在一定程度上替代大股东的治理。

（二）德日模式

德日模式的特点是股权比较集中，大股东②?对公司的控制力较强。由于德日公司的股权多集中在银行或者非银行金融机构手中，这些机构既是大股东又是公司债权人，具有行使股东监控权力的动力和能力。通过用手投票的方式参与公司的经营决策，能够形成对公司的有效控制，委托人与代理人之间信息不对称的问题大大弱化。同时，德日公司法人之间交叉持股比较普遍，致使公司股权结构比较稳定，但流动性较差。德日采取双元制的法人治理结构，既设有股东大会和董事会，还设有监事会，由股东大会选举监事会, 再由监事会选任和解聘董事会成员，监事会还拥有公司重大经营决策的批准权。

由上可见，在解决企业所有权和经营权分离引起的委托—代理问题上，英美模式侧重于外部治理，德日模式侧重于内部治理，两者各有利弊。英美模式的优点在于公司股东对公司的干预较少，有利于公司经理层充分发挥自身优势为公司创造更大经济利益，并能通过外部市场控制，形成对公司经理层的有效制约。其缺陷在于高度分散的股权结构导致了股东及董事会对经理层的监督弱化，在信息不对称的情况下，经理层易形成短期行为，过分关注眼前利益，不注重公司长期发展，过分强调股东利益而忽视利害关系人的利益，且股权流动性强，公司资本结构稳定性差。

相比之下，德日模式的优点在于公司股权比较集中，大股东能够有效控制公司，约束公司经理层的行为，实现公司长远发展；由于大股东多为银行，可以为公司提供强有力的经济支持，又可以凭借其专业知识和经验，对公司经营活动进行有效监督；公司法人相互持股,彼此相互控制、相互依赖，能够促进公司长远稳定发展。但该种模式下，大股东对公司控制较强，容易导致作为代理人的董事会、监事会以及经理层虚化或者怠于行使权力，而且资本流动性不强。

另外，还有常被称道的“淡马锡模式”。淡马锡控股公司由新加坡财政部100%控股，在法人治理结构上，主要借鉴英美模式，通过加强董事会建设，选聘一大批经验丰富、专业性强的外部人士作为董事，切断政府与经营层的联系，公司经理层完全在董事会的指导下运作，不受政府的影响，企业本身有完全自主的决策权。其始终定位为纯商业主体，不受非商业化的干扰。淡马锡公司的治理结构在股权集中的前提下却放弃选择股东层面的控制，全权放手董事会经营，在新加坡取得了巨大成功。[1]但淡马锡公司目前还是一个独立的样本①?，能否成为一种模式还有待进一步检验和研究。

总之，不同国家采取的法人治理结构，各有特点，既有值得借鉴的地方，也有需要改进的地方。

二、国有企业法人治理方面存在的问题

我国国有企业股权高度集中，在股权结构上同德日公司类似，因此，在国有企业公司制改革时，治理机构模式更多借鉴了德日模式，通过设置股东会、董事会与监事会，试图形成彼此制约关系，同时，在董事会建设上借鉴英美模式，设置外部董事，希望形成董事会内部的互相制衡。实际上，我国国有企业目前的法人治理结构既没有解决企业所有权和经营权分离下的委托—代理问题，也没有解决公司内部的权力分配问题。具体来说，主要表现在以下几点：

1.国有企业的股东和剩余索取权的缺位，使得内生有效公司治理不可能产生，[2]而委托—代理链条过长，又使公司内部人控制问题严重。《中国人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第六十六条规定：“国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。”国有资产虽然属于全体人民所有，却没有一个真正“人格化”的资产所有者——股东。国家代表人民管理国有企业，并通过层层转委托的形式来行使国有资产的所有权，形成了复杂的委托—代理—转代理链条。而代表全体人民履行出资人职责的国有资产监督管理机构由于不能享有企业利润的分配,导致其对公司经营者监督的内在动力不足，怠于行使股东权利。因此，无法形成对公司的有效控制。而且，多数国有企业的内部董事又在经营层兼职，外部董事又不能充分发挥作用，出资人代表与公司经营者之间信息不对称的问题突出，公司经营者实际上掌握了公司的控制权。

2.代表股东履行出资人职责的主体行政化。股东缺位下，面对内部人控制问题,履行国有企业出资人职责的主体——国资委不敢完全放开授权经营, 因而需要“管人管事管资产”。国资委常混淆出资人职责②?和国有资产监管职责③，在行使股东职责时，惯用行政思维来行使股东权利，不但干预企业管理者的长远发展战略，甚至参与企业人财物的管理，直接影响企业的经营决策。

3.外部董事职能弱化、经理层官员化。传统法人治理结构中的“三会”④在国有独资企业中无法形成有效的制衡机制。在单一股东垂直管理的模式下, 董事会只对一个机构负责。由于国有独资公司不设股东会，而出资人代表任命的外部董事、监事多为退休人员或即将退休人员，利益关联性不大，专业性较差，履职意识不强，无法对企业内部执行董事、经营层形成有效制约。董事会、监事会的弱化，又使得企业党组织权力强化，部分企业用党组决定代替“三会”、经营层决议的现象比比皆是。而在国有控股公司中，作为大股东的国有独资公司往往控股超过二分之一或者三分之二，其他中小股东无法实际参与公司的经营决策，公司的董事会、监事会以及经营层完全被大股东控制。

4.国有企业经营层选聘、激励机制不健全。我国国有企业经营层多通过行政手段任命董事会选聘，通过市场选聘职业经理人以及相应的经营层退出机制尚未建立，导致企业经营者追求行政职级，商业竞争意识不强，不利于企业的经营发展。对企业经营者的激励多为解决行政级别或待遇，即便采取物质激励，也与企业效益关联度不够，无法形成英美模式下长期、有效的激励机制，导致国有企业管理者积极性不高，企业活力不足。

综上，所有者缺位问题导致我们无法形成德日模式下有效的内部制约；企业经营者任命行政化以及激励机制不健全导致经营者无法与所有者保持利益一致，英美模式下的外部制约也无法奏效；“淡马锡模式”要求政府无为而治，不干预公司的商业决策，以董事会为最高权力机构，在我国也无法实施。[3]因此，我们必须找到新的主体对中国国有企业法人治理结构进行补充完善。

三、明确国有企业党组织地位、职责的必要性

国有企业所有者缺位导致我国现有法人治理结构不能很好地解决两权分离下产生的委托—代理问题，而企业中党组织的地位、职责和参与管理的方式在公司法中也没有规定。在我国国有企业股权结构集中的现实背景下，只要能解决所有者缺位问题，通过明确企业党组织在法人治理结构中的法定地位和职责及其行使权力的程序和规则，现有的法人治理结构就可充分发挥相互制衡的作用，并解决两权分离下产生的委托—代理问题。

（一）明确党组织的地位和职责是完善国有企业法人治理的本质需要

从产权归属的角度讲，国有企业必须代表全体人民的利益，承担全民赋予的责任，这是国有企业的根本属性。而全心全意为人民服务，是我们党的最高价值取向，代表人民的利益是我们党的根本属性。国有企业的产权属性和党组织的根本属性内在地统一于“人民”。在法人治理结构各个主体以及利益关系者中，只有党的利益和所有者全体人民的利益是一致的。赋予企业党组织作为代理人参与公司治理，从本质上最符合全体人民的利益，代理成本最小。明确和完善企业党组织的职责，能有效弥补国有企业所有者缺位带来的法人治理机构缺陷。

从实践看，党的理论优势、经验优势及政治优势能够保证其有效履行管理国有资产的代理人职责。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，代表广大人民的根本利益。党的先进理论是国有企业的独特优势，能发挥正向激励作用，引导国有企业朝着正确的方向前进。中国共产党丰富的执政经验及国家治理成果充分表明其是一个先进的、富有战斗力的组织，能够有效履行国有企业管理者的职责。我国国有企业的特殊性决定了我们不能像西方资本主义国家那样，将“经济利益最大化”作为企业发展的单一目标，而应兼顾社会责任和政治责任，现有法人治理结构无法保障国有企业履行好前述两种责任，而中国共产党作为执政党，其独特的政治优势能够保证国有企业更好地履行经济责任、社会责任和政治责任。

（二）在法人治理结构中明确企业党组织的地位和职责是完善法人治理的内在需要，也是国有企业坚持党的领导的内在需要

《公司法》第十九条规定：“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”国有企业都设立了党组织，而且国有企业党组织一直发挥着把关导向、服务保障、激励协调和纪检监督等作用，一直在涉及企业的“三重一大”①?方面起着决定作用，这是企业中其他任何机关无法替代的。要解决国有企业法人治理结构问题，须考虑企业党组织的地位、作用。坚持党的领导是国有企业的独特优势，党对国有企业的领导必须依法进行，依法治企也要求法人治理结构中对党组织的地位、职责范围、履职程序予以明确。

（三）在法人治理结构中明确企业党组织的地位和职责是完善法人治理结构的外界环境因素的需要

我国《宪法》序言指出，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，这就明确了中国共产党在国家政权机构中处于领导地位。如果离开党的领导，单纯依靠公司内部各机关的权力制衡，将无法实现治理机制的运行。许多外部因素都制约着国企的法人治理，监管机构的监管规则、出资人代表的治理要求，往往导致法人治理结构必须做相应的调整。国企改革的具体措施也会从外部推动国有企业法人治理的完善。《关于深化国有企业改革的指导意见》提出了“完善现代企业制度”“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变”“发展混合所有制经济”等一系列做法。这些必然会影响公司的法人治理结构的调整。

因此，借鉴国外公司法人治理结构的基本原理，基于道路、理论、制度三个自信，通过加强和完善党的领导，在法人治理结构中明确企业党组织的地位和职责是弥补我国国有企业法人治理结构缺陷的必然选择。

四、加强和完善党的领导与国有企业法人治理结构有效融合的具体思考

（一）科学把握法人治理框架下加强和完善国有企业党的领导的几点认识

1.加强党的领导不是要否定依法治企。加强党的领导与依法治企并不分裂和对立，也不存在矛盾。一方面，坚持党的领导，是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。只有坚持党的领导，依法治企才能充分实现。另一方面，依法治企是为了更好地维护和保障国有资产所有者（广大人民群众）的利益，而中国共产党代表的就是广大人民群众的利益，两者的利益是一致的，因此，二者并不矛盾。坚持党的领导和依法治企统一于国有企业改革的实践中，即用党的领导弥补我国国有企业法人治理结构中所有者缺位的缺陷，创造性地形成中国特色的国有企业法人治理模式。

2.加强党的领导不等于党企不分。首先，加强党的领导是国有企业改革的一贯方向。十五届四中全会就曾强调，加强和改善党的领导，是加快国有企业改革和发展的根本保证。要发挥企业党组织的政治核心作用。党的十八届三中全会也强调加强和改善党的领导，是确保各项改革包括国企改革正确方向的根本。其次，我们要实行加强党的领导与法人治理结构相结合的创新模式，公司运行要依法合规，党的领导也是在法人治理的框架和范畴下进行，加强党的领导并不会导致党企不分。《中国共产党章程》（以下简称《党章》）第三十三条规定，国有企业中的党组织，围绕企业生产经营开展工作。保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行；支持股东会、董事会、监事会和经理（厂长）依法行使职权，全心全意依靠职工群众，支持职工代表大会开展工作；加强党组织的自身建设，领导思想政治工作、精神文明建设和工会、共青团等群众组织。各级党和国家机关中党的基层组织，协助行政负责人完成任务，改进工作，对包括行政负责人在内的每个党员进行监督，不领导本单位的业务工作。

3.健全法人治理结构不能将企业党组织置于治理结构之外，否定企业党组织的政治核心作用。有观点认为：企业党组织的主要领导通过双向进入，在董事会、监事会、经营层中均有任职，个人按组织意志发挥作用，党组织完全没有必要再成为治理结构的一个主体。[4]按照这一逻辑，党在宪法中的领导地位也可以取消，这种观点实际上混淆了党组织和党员的关系，虚化党组织的作用。《党章》第四十八条规定，中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。党组发挥领导核心作用。可见，企业中各级党组织是实现党对国有企业领导的重要主体。而要加强党对国有企业的领导，必须明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，明确其职责、权限及履职程序。

（二）通过加强党的领导实现公司有效治理的举措

1.明确党组织在法人治理中的法定地位，弥补所有者缺位带来的问题

《公司法》第十九条关于公司设立党组织的规定为包括国有企业在内的所有公司党组织的建设，提供了重要的法律保障，但规定比较简单，未明确党的领导在法人治理结构中的地位，未规定党对国有企业领导的边界和尺度，因此，建议修改《公司法》中“国有独资公司的特殊规定”章节，以法律的形式明确各级党组织在法人治理中的法定地位。可以赋予企业党组织类似于股东的地位或者公司守夜人①?的地位，通过与出资人代表国资委的配合，共同代表委托人的利益，有效减少所有者缺位带来的信息不对称，从而解决委托—代理问题。

2.明确国有企业党组织的职责范围、履职方式和程序等，使党的领导有法可依，有章可循，能够充分发挥其政治核心作用，加强内部监管，解决内部人控制问题。

建议《公司法》在确立党组织在法人治理中的法定地位的基础上，明确赋予各级党组织在法人治理中的四项权利：对应董事会对公司重大经营决策的决策权，赋予党组织提议权；对应股东会对董事、监事的委派权以及董事会对高管的聘任权，赋予党组织对上述人选的推荐权；对应公司经营层的经营管理权，赋予党组织经营决策的执行权。

通过党组织成员和企业管理者交叉任职，从而实现党组织参与公司经营决策的执行。在企业内部，坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照规定和程序进入党组织领导班子；经理层成员与党组织领导班子成员适度交叉任职；董事长、总经理原则上分设，党组织书记、董事长一般由同一人担任，由此实现党组织参与公司经营决策的执行，加强其对公司经营事务以及经理层的控制。

3.加强党组织对企业经营者的管理，促使其依法履行代理人职责，维护委托人利益。

坚持党管干部原则，强化党组织在国有企业管理人员选拔任用、培养教育、管理监督中的责任，同时支持董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权，坚决防止和整治选人用人中的不正之风。认真落实国有企业党风廉政建设责任制，充分发挥党组织在党风建设和反腐败工作中的主体责任。加强党组织对国有企业管理者的日常监督管理和综合考核评价，及时调整不胜任、不称职的管理人员，以此督促其依法履职，更好地维护企业所有者的利益。

4.完善国有企业经理层选聘和激励机制，降低委托—代理成本。

在国有企业分类基础上，根据不同企业类别和层级，实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式。推行职业经理人制度，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人，加快建立退出机制。推行企业经理层成员任期制和契约化管理，明确责任、权利、义务，严格任期管理和目标考核。同时，对国有企业管理者实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。对党中央、国务院和地方党组织、政府及其部门任命的国有企业领导人员，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入；对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，采取多种方式探索完善中长期激励机制。通过完善国有企业经理层选聘和激励机制，增强经理层的积极性，遏制其利己行为，降低委托—代理成本。

通过以上举措，不仅明确我国国有企业党组织在法人治理中的地位、职责，也可有效加强党的领导在国有企业中作用的发挥。当然，具体效果如何，还有待法律的进一步修改完善和具体实践的检验。

参考文献

[1]蒋岩.新加坡“淡马锡模式”经验及启示[J].群众,2015(10).

[2]张维迎.不可能理论，企业家与所有制[A].企业理论与中国企业改革[C].北京:北京大学出版社,1999.

[3]蔡恩泽.国企改革学淡马锡勿“效颦”[J].上海企业,2015(9).

[4]陈亮.国有企业私有化绝不是我国国有企业改革的出路—兼与张维迎教授商榷[J].马克思主义研究,2012(5).